Международный год коренных народов мира, а затем и десятилетие 1994—2004 гг., объявленное Генеральной Ассамблеей ООН, обратили внимание мировой общественности на проблемы аборигенов. Не осталась в стороне и Россия. Впервые в истории Российского государства вопрос о правах коренного народа получает конституционное отражение.
Статья N 69 Основного Закона гласит: «Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепринятыми принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации». Это бесспорное достижение демократии, прорыв в правовом регулировании в определении статуса коренных малочисленных народов, в том числе и шорского народа. Все государства мира расценивают появление конституционных норм такого рода как особое достижение.
Требование гарантировать права коренных малочисленных народов по сути означает следующее: эти этносы официально выделены в специальную группу, именуемую «коренные малочисленные народы». На самом высоком юридическом уровне признается наличие особых прав (статуса) этих народов, в том числе быть субъектом права. Государство берет на себя постоянную обязанность заботиться об этих народах. Осуществляя эту заботу, Российская Федерация ориентируется на международно-правовые стандарты. Возникает особая форма взаимоотношений между коренными малочисленными народами и государством, когда положение данных этносов понимается как наименее защищенных, отсюда необходимость их правовой, социальной и иной государственной поддержки.
Конечно, конституционные нормы не решают проблемы, они только создают хороший общественный фон, хорошие предпосылки для решения государственных правовых проблем. Предстоит еще серьезная законодательная работа, которая наполнила бы конституционную материю конкретным содержанием. И начать эту работу надо, во-первых, с идентификации коренных малочисленных народов. На уровне бытового сознания, в историческом, демографическом плане мы всегда знали, кто относится к коренным малочисленным народам. Но на сегодняшний день это понятие еще и юридическое. Проблема идентификации на уровне этноса в общем-то ясна. А вот на уровне индивида — кого из жителей можно отнести к представителям коренного малочисленного народа? Согласно Конституции это вопрос собственного выбора человека. Каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность (п. 1, ст. 26). Вместе с тем человек, надо полагать, ограничен выбором своей национальности. Не случайно, в сравнении с прежней Конституцией (ст. 46) действующая, предоставляя право определения национальной принадлежности, исключает слово «свободно». Думаю, в нашем случае следовало бы ввести определенные правила. Поскольку, как только будут определены на законодательном уровне права, льготы и привилегии, кто-то из меркантильных соображений решит присвоить себе принадлежность к соответствующему этносу. Интересен в этом отношении опыт Норвегии и Финляндии, которые ратифицировали Конвенцию МОТ №169. Мне рассказали при встрече в Женеве на сессии Рабочей группы ООН в августе 1997 года представители коренных народов этих стран следующее. Саамом признается лицо:
1) для которого саамский — его родной язык либо родной язык его матери, отца или дедушки, бабушки;
2) которое считает себя саамом и живет в соответствии с нормами саамского общества и которого представительные саамские органы признают в качестве такового;
3) родители которого соответствуют выше перечисленным требованиям. В спорных случаях вопрос решается, в судебном порядке.
За три последних года значительно расширились права и гарантии коренных малочисленных народов. В частности, Земельный кодекс РСФСР (1970—1991 гг.) предусматривает специальный режим использования земель в местах их проживания и хозяйственной деятельности: предоставление во временное пользование земельных участков, возможность использования земли природоохранного назначения, природно-заповедного и лесного фонда для выпаса оленей, охотничьего промысла и других нужд; освобождение от уплаты за землю предприятий, граждан, занимающихся традиционными промыслами; учет их мнения при отводе земельных участков для целей, не связанных с хозяйственной деятельностью указанных народов (ст. 4, 14, 28, 51, 89, 90, 94).
Основы лесного законодательства допускают для малочисленных народов и этнических групп такой режим ведения лесного хозяйства, лесоэксплуатации и лесопользования на
территории их проживания, который обеспечивает сохранение и поддержание необходимых условий жизни и осуществление традиционной, хозяйственной деятельности этих народов (ст. 4, 51).
Закон о недрах определяет, что при пользовании недрами в районах проживания малочисленных народов и этнических групп часть платежей, поступающих в бюджеты республик в составе РФ, краев, областей, автономных образований, используется для социально-экономического развития этих народов и групп (ст. 42).
Закон о приватизации государственных и муниципальных предприятий закрепляет преимущественное право коренных народов на приобретение в собственность по остаточной стоимости предприятий традиционных промыслов и кустарных ремесел (ст. 20).
Основы законодательства РФ о культуре гарантируют протекционизм государства в отношении культур малочисленных этнических общностей (ст. 22).
Закон о подоходном налоге с физических лиц фиксирует, что для налогообложения в совокупный доход не включаются доходы (кроме заработной платы), получаемые членами кочевых родовых общин малочисленных народов, если такие общины зарегистрированы в местном Совете (ст. 3).
Закон Российской Федерации об образовании, обеспечивая права меньшинств, предполагает установление государственных образовательных стандартов, включающих федеральный и национально-региональный компоненты, возможность получения основного, общего образования на родном языке (ст. 5, 7)
Этот перечень прав и гарантий коренных малочисленных народов развивается и дополняется в законодательных актах регионального уровня. Так, новая Конституция Республики Саха (Якутия) возлагает на государство обязанность образовывать в составе республиканского бюджета фонды защиты и развития малочисленных народов Севера, оберегать их исконную среду обитания и традиционный образ жизни (ст. 38), гарантирует права малочисленных народов на владение и пользование землей и ресурсами, в том числе родовыми сельскохозяйственными, охотничьепромысловыми угодьями, их защиту от любых форм ассимиляции, посягательств на этническую самобытность, на исторические и священные места (ст. 42) в местах компактного проживания народов Севера, объявляет официальными их языки (ст. 46, 85, 112). Продолжая начатый разговор о правах и гарантиях коренных малочисленных народов, можно сказать о тех из них, которые, согласуются с Конвенцией МОТ N 169 и образуют в своей совокупности основы правового статуса коренных малочисленных народов. Конституция статьей N 69, упоминавшейся здесь, признает эти права, что является юридической предпосылкой для их судебной охраны, в том числе посредством конституционного судопроизводства. Мы должны осознать ещё и тот момент, что среди прав коренных малочисленных народов есть чисто этнические, которые принадлежат представителям данных этносов.
Помимо прав, одной из серьезных проблем, которая требует сегодня осмысления, я считаю проблему автономий. Я имею в виду автономию в широком смысле. Раньше она сводилась у нас к вполне конкретным вещам — созданию автономного округа. Даже на 3-м съезде шорского народа в 1993 году было принято решение однозначно — о создании шорского автономного округа. В некоторой степени это себя не оправдало, так как создание округа, где представители коренного населения составляют лишь 5-8 процентов объективно вело к тому, что интересы коренных народов не становились доминирующими. Это было только предпосылкой для получения больших льгот и привилегий для окружной бюрократий. Вот почему я на четвертом съезде шорского народа в 1995 году категорически выступал против создания шорского автономного округа, а на третьем съезде я не присутствовал. Поэтому считаю более перспективным путь не создания автономного округа, а развития местного самоуправления. Оно может стать основой для решения многих социальных, экономических, культурных проблем. Я имею в виду такое местное самоуправление, которое должно строиться на общих стандартах. Местное самоуправление может приобретать конкретные черты, осуществляется в рамках конкретных отношений, таких, как национальные сельские советы, национальные поселки, районы. В этом случае одной из форм местного самоуправления может стать даже родовая община или любая другая форма общественного объединения. Подводя итог сказанному выше, замечу, что в России существует целая система правовых норм, посвященных различным сторонам жизни коренных малочисленных народов. Вопрос в том, как реализуются эти нормы. Среди прочих наиболее принципиальное значение имеют права на землю, на природные ресурсы и их реализация. Это — в сфере экономики. В социально-политической — право на самоуправление, на участие в принятии государственных решений на представительство в органах государственной власти. В юридической сфере очень важен вопрос признания коренных малочисленных народов как субъектов права. Тогда мы можем говорить о судебной защите их прав как некоего сообщества, то есть, о юридических гарантиях.
Все правовые нормы, касающиеся жизнедеятельности коренных малочисленных народов, нуждаются в кодификации и развитии. И первым шагом здесь должно, стать принятие Законодательным собранием Кемеровской области Основ законодательства о правовом статусе коренных малочисленных народов — шорцев и телеутов, проживающих на территории Кемеровской области. Огромное значение наряду с принятием Основ имела бы ратификация Конвенции МОТ N 169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах».
Издание законов — не самоцель, а лишь одно из средств, гарантирующих права коренных малочисленных народов.
Егор Бекренев, зам. главы города Мыски по национальным вопросам
